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美团“二选一”被罚超34亿!垄断案作出行政处罚决定

  平台反垄断监管持续发力 市场竞争秩序稳步向好

  王 健

  2021年10月8日,市场监管总局依法对美团“二选一”垄断案作出行政处罚决定。自去年12月党中央、国务院部署“强化反垄断和防止资本无序扩张”以来,我国平台反垄断监管持续发力。从该案的处罚决定来看,反垄断执法机构进一步明确了平台反垄断监管规则适用,分析认定更加清晰,充分体现了数字化时代反垄断监管执法特点和思路,平台经济领域市场竞争秩序正在稳步向好。

  

美团“二选一”被罚超34亿!垄断案作出行政处罚决定

 

  一、互联网平台相关市场的界定守正创新

  界定相关市场是反垄断分析的逻辑起点。《关于平台经济领域的反垄断指南》(以下简称《平台反垄断指南》)明确规定,调查平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位案件和开展经营者集中反垄断审查,通常需要界定相关市场。在个案中界定相关商品市场时,可以基于平台功能、商业模式、应用场景、用户群体、多边市场、线下交易等因素进行需求替代分析,同时要考虑供给替代分析。从我国平台反垄断实践来看,市场监管总局坚守相关市场界定的基本规律,将替代性分析视为最基本的相关市场界定方法。

  在本案中,市场监管总局创新性地构建了以平台功能-市场类型-用户群体(服务对象)为逻辑主线的相关市场分析框架。首先,基于平台的功能是交易性平台还是非交易性平台而界定为一个相关市场还是多个相关市场。本案所涉互联网平台是一个交易性平台,市场监管总局将相关商品市场界定为一个相关商品市场——“网络餐饮外卖平台服务市场”。其次,基于市场类型的不同,分别从“线上和线下”以及“第三方平台和自营平台”对相关市场界定进行验证。分别从消费者和餐饮经营者两个用户群体进行了详细的需求替代分析,结论是二者不具有紧密替代关系,不属于同一相关商品市场。通过上述分析框架和思路,本案的相关市场清晰呈现在我们眼前。

  二、市场支配地位的认定全面客观

  市场支配地位的认定在本案起着承上启下的作用。我国《反垄断法》第18条、第19条规定了“综合因素认定法”和“市场份额推定法”两种市场支配地位认定方法。本案则采取了二者相结合的方法。首先,认定美团的市场份额超过50%,可以推定具有市场支配地位;其次,基于相关市场竞争状况、市场控制力、财力和技术条件、交易上的依赖程度、市场进入难易程度和生态化布局等六个因素认定美团具有市场支配地位。

  同时,市场监管总局采取了多种客观化的认定方法:一是市场份额确定指标的多元化,根据平台服务收入、平台餐饮外卖订单量两个指标认定美团在2018—2020期间的市场份额始终保持在60%以上。二是相关市场竞争状况衡量的数据化,运用数据化的市场集中度(CR2指数)和HHI指数来衡量市场竞争状况。三是市场支配地位认定的数字化,基于平台经济的数字化特征来评判是否存在市场支配地位,流量、数据、算法和获客成本成为认定平台企业市场支配地位的四个核心要素。四是市场支配地位认定的“其他因素”开始呈现,基于平台经济的跨边网络效应和生态化竞争特点,认定美团的生态化布局进一步巩固和增强了市场力量。

  三、“二选一”违法性分析的思路一目了然

  《关于平台经济领域的反垄断指南》第15条第3款将构成限定交易的“二选一”行为区分为惩罚性和激励性两种,前者一般可以认定构成限定交易行为,后者如果有证据证明对市场竞争产生明显的排除、限制影响,也可能被认定构成限定交易行为。此外,平台经营者限定交易可能因 “为保护针对交易进行的特定资源投入所必须”等原因而具有正当理由。

  市场监管总局认定,美团系统、全面实施了“二选一”行为:一是采取多种手段促使平台内经营者签订独家合作协议;二是通过多种方式系统推进“二选一”实施;三是采取多种措施有效保障“二选一”实施,既有激励性措施,又有惩罚措施,从协议订立到实施各个环节均有明显的强制性,有效锁定了网络餐饮外卖平台服务市场的商家侧供给。

  同时,市场监管总局对美团提出的商家自愿合作、“二选一”是应对市场竞争的正当商业行为等不属于正当理由进行了分析,认为美团未能提供证据证明相关行为能够促进竞争、提升经济效率,实施“二选一”行为不具有正当理由。

  四、排除、限制竞争效果分析强调创新影响

  平台企业排除、限制竞争的影响更为多元复杂,需要根据具体情况进行全面分析。本案对于“二选一”行为排除、限制竞争影响进行了较为详尽的分析,认为排除、限制了相关市场竞争,损害了平台内经营者和消费者利益,削弱了平台经营者的创新动力和发展活力,阻碍了平台经济规范有序创新健康发展。

  平台经济发展变化迅速,竞争激烈,技术和商业模式创新带来的动态竞争是平台经济的重要特征之一。本案中,市场监管总局在分析排除、限制竞争影响时,将“阻碍平台经济创新发展”作为一个独立的竞争分析要素专门进行阐释,表明执法机构将对创新的影响作为平台经济领域垄断案件反竞争效果分析中的重要部分,充分体现了执法的前瞻性和促进高质量发展的目的性。

  五、平台经济领域市场竞争秩序稳步向好

  平台经济发展初期,由于缺少明晰的竞争规则,激烈竞争的同时伴随着野蛮竞争、无序扩张。随着理论研究的进展和实践的积累,世界各主要司法辖区纷纷加强平台经济反垄断监管,出台一系列针对性竞争规则,同时大力开展针对大型平台企业的反垄断执法活动,平台经济逐步迈入规范发展时代。当前我国平台经济发展处在关键时期,通过强化反垄断监管,营造公平竞争的市场秩序至关重要。强化平台经济反垄断,是党中央、国务院从构筑国家竞争新优势的战略高度作出的战略部署,着力解决平台企业发展不规范、存在风险,发展不充分、存在短板等问题,有效防止垄断和竞争失序,促进平台经济在正常的轨道上健康发展。

  本案作为市场监管总局查办的又一起平台经济领域重大典型的垄断案件,具有重要的警示意义和示范作用:对违法者处以高额罚款,起到强力威慑作用,为平台企业竞争划清“底线”;要求停止“二选一”行为,有力地维护了网络餐饮外卖平台服务市场竞争秩序,保护平台经济创新动力;责令全额退还违法收取的独家合作保证金12.89亿元,切实减轻了平台内商家特别是中小商家的负担;对美团开展行政指导,坚决贯彻了“发展和规范并重”思路,引导企业全面规范经营,维护平台各类主体的合法权益。从查处阿里巴巴集团垄断案到依法禁止虎牙斗鱼经营者集中,从解除网络音乐独家版权到依法对美团作出行政处罚,市场监管总局通过一系列反垄断执法,已形成对平台经济系统化、常态化反垄断监管态势,为平台企业明确规则,划清底线,设置好“红绿灯”,平台企业依法合规意识有了明显提升,我国平台经济市场竞争秩序稳步向好,市场竞争环境不断优化。相信我国平台企业将在公平竞争中加快技术和模式创新,在更高层面、更高水平展开竞争,促进平台经济规范健康持续发展,不断提升国际竞争力,在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活中发挥更大作用。

  (作者王健,系浙江理工大学法政学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员)

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